光明日报：守住自然生态安全边界，底线在哪儿

【编者按】
党的十九届五中全会提出：坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。其中，“守住自然生态安全边界”“完善生态文明领域统筹协调机制”“促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”等新提法与表述引起了业界专家和社会公众的高度关注和热烈讨论。为此，本报生态文明版邀请来自生态环境部环境规划院的几位专家，就“十四五”规划和二〇三五年远景目标建议中的上述新提法、新表述进行深度解读，希望能够带给受众更多启发与思考。

东方白鹳在唐山市曹妃甸湿地觅食。新华社发

党的十八大以来，习近平总书记就加快推进生态文明建设和加强生态环境保护多次指出，必须牢固树立底线思维，让良好的生态环境造福群众、普惠民生。严守生态安全底线，构建国家生态安全体系，成为今后一段时期我国生态保护修复的核心战略任务。
记者：什么是自然生态安全边界？如何界定？

王夏晖：越来越多的事实证明，人与自然是生命共同体，人类改造自然的活动反过来也会深刻影响到人类自身。自然生态系统内部各要素相融相生、互为依托，某一个环节的损害都会对整体功能产生不利影响。如果生态安全风险不能及时消除，最终势必演变为经济社会发展的重大风险隐患；反之，筑牢稳定可靠的生态安全基础也将成为经济社会实现可持续发展的重要保障。
从整体观和系统观出发，可以按照三个维度去把握守住自然生态安全边界的深刻内涵：一是守住国土空间格局的生态安全边界，就是要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，建立国土空间开发保护制度，划定并严守生态保护红线，严格保护各类重要生态空间，促进形成科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，给自然生态留下休养生息、自我更新的空间；二是守住生态系统功能安全边界，按照“山水林田湖草是生命共同体”的理念，用系统论的方法准确识别和消除生态安全隐患，以提高生态系统稳定性和服务功能为核心，着力提高生态系统调节和自我修复能力，祛滞化淤、固本培元，为人类提供数量更多、质量更好的生态产品；三是守住生态保护职责的安全边界，就是要在履行生态保护责任上，牢固树立防范和化解各类生态环境风险的责任意识，做到守土有责、守土尽责，以切实保障国家和区域生态安全为己任，不越雷池一步。
记者：守住自然生态安全边界，面临哪些挑战？

王夏晖：挑战主要表现在以下三个方面：
一是生态空间安全边界受到挤压。生态空间包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等，是具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间。随着城镇化加快推进、基础设施大量建设和矿产资源开发强度加大，原本提供水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域受到挤占，对部分地区生态安全构成威胁。根据全国生态状况变化遥感调查评估结果，近十余年来，全国灌丛、草地等自然生态空间明显减少；“长江双肾”鄱阳湖、洞庭湖等河湖湿地面积萎缩，部分中小河流断流长度增加、周期加长；海洋自然岸线比例呈现下降态势；自然保护地空间布局仍需完善，一些受威胁的动植物物种尚未达到有效保护，生物遗传资源丧失、流失的趋势尚未根本遏制。
二是生态系统稳定性差、功能偏低。根据第九次全国森林资源清查结果，目前我国森林覆盖率为22.96%，仍远低于全球30.70%的平均水平，且乔木纯林面积占比过高，混交林比例偏低，森林生态系统稳定性不强。草原是我国面积最大的陆地生态系统，但天然草地资源仍处于下降态势，中度和重度退化面积占1/3以上。根据水土流失和荒漠化相关监测结果，全国水土流失面积2.74亿公顷，荒漠化土地面积2.61亿公顷。此外，部分高海拔地区冰川消融问题也十分突出。总体来看，当前我国部分重要生态系统功能不强、质量不高、稳定性弱的问题显著，极易受到人类活动或气候变化的不可逆影响。
三是保障生态安全的基础能力薄弱。我国生态保护监管仍存在法规标准缺失较多、监管机制不健全、执法能力严重不足的突出短板。其中，生态保护和生物安全立法滞后，综合性法律缺失，专项法、区域法仍有诸多空白，生态保护修复和监督管理缺少统一标准；围绕保障生态安全目标的全过程、多部门统一监管链条尚未建立；同时，各地履行生态保护监管职责所必需的生态监测和生态观测能力严重不足，生态安全信息共享机制尚未建立，生态保护监管执法队伍薄弱，履行生态保护监管职责的安全边界时常失守。近年来发生的祁连山自然保护区内未批先建、秦岭北麓违建别墅、海南违规填海等多起违法违规案例说明，守住生态保护职责的安全边界仍任重道远。
记者：如何守住自然生态安全边界，构建国家生态安全体系？

王夏晖：守住自然生态安全边界，就是要树立底线思维，任何情况下都不突破发生重大生态安全风险的“硬杠杠”，确保重要生态系统能够提供人类所需的基本生态服务功能；在此基础上，守好自然生态安全边界，在有效防范生态安全风险的前提下，发挥自然生态对经济高质量发展、生态环境高水平保护、人民美好生活高品质缔造、社会治理体系高标准构建的助力推动作用。
国土是生态文明建设的空间载体，是构建生态安全体系的基础依托。为此，要优化国土空间开发保护格局，守住生态空间安全边界。具体举措是：一要加快编制实施国土空间规划，划定并严守城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，建立生态环境准入清单，突出主导功能、强化边界管控、严把准入门槛；二要实行国土空间用途管制，制定重要生态空间转用规则，建立完善生态空间转换建设用地、农业用地的用途调整监管机制；三要健全生态空间监督管理制度，常态化开展生态保护红线、自然保护地等保护成效评估考核，严厉查处、坚决遏制各类破坏自然生态的违法违规活动；四要加强对矿产资源开发、基础设施建设、农业发展等空间布局的生态安全管控，严格防控无序挤占和破坏生态空间的行为。既要在思想上遏制住盲目发展的冲动、控制住无序扩张的欲望、树立起维护生态安全的意识，也要在行动上清晰划定自然生态安全的空间边界。
实施山水林田湖草系统保护修复，可以守住生态功能安全边界。为此，要加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，建设全国和区域生态廊道网络，恢复重要生态空间的连通性；加快实施全国重要生态系统保护和修复重大工程，推进重点区域历史遗留矿山、损毁土地治理复垦，恢复违法侵占河道湿地、滩涂荒地等生态空间，加强自然岸线及重点入海河口湿地保护修复，消除生态安全隐患。在此基础上，逐步提高森林、草原、湿地、海洋等生态系统质量与功能；加强天然林保护与退化林保育恢复，改善林相结构；严格天然草原禁牧封育，持续推进“三化”草原治理，实行以草定畜、草畜平衡；严格管控围填海和占用自然海岸线的开发建设活动，深化湿地面积总量控制制度，保护河湖水域自然岸线和原始生境；加强北方防沙带和岩溶石漠化区的治理，实施沙化土地封禁保护；通过实施重大生态保护和修复工程增强生态产品供给能力。
实行最严格的生态监管，可以守住生态保护职责的安全边界。首先，加强生态保护履职尽责情况监督，跟踪评估各地区、部门履行生态保护履职情况，压实生态保护的主体责任；加强与纪检监察机关、组织部门的衔接，落实党政领导干部生态破坏问题的责任追究制度。其次，建立生态破坏问题台账清单，督促全面整改；把生态损害、生态效益等指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为保障国家和区域生态安全的重要导向和约束。最后，实行生态监管综合执法，建立生态监管信息共享机制，完善生态破坏问题线索移送程序，强化生态执法与相关执法的协调联动；加快各级生态保护执法队伍的监测预警、信息处理等综合能力建设，为实施及时有效的生态保护监管提供基础保障。
（原题为《守住自然生态安全边界，底线在哪儿——访生态环境部环境规划院副总工程师王夏晖研究员》）
解决生态文明领域深层次问题还要靠统筹协调
为什么中央要提出完善生态文明领域统筹协调机制？党的十八大以来，生态文明体制改革取得重要成效，但也应当看到，推进生态文明领域改革仍存在不少深层次矛盾；此外，生态文明建设的系统性、整体性特点，也要求我们做好统筹协调，以便生态文明各领域能够更好地发挥整体效能，协同共进。
我国生态环境治理体系改革进展如何
近年来，我国生态环境治理体系改革持续向纵深推进，主要表现为：
加快推进生态文明制度体系建设。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动全面深化改革，实施“五位一体”总体战略，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，制定了80多项涉及生态文明建设的改革任务和成果，“四梁八柱”生态文明制度体系基本建立。2018年5月，全国生态环境保护大会正式确立习近平生态文明思想，生态文明写入宪法和党章，生态环境治理体系改革纵深推进。
深入推进生态文明行政机构体制改革。组建自然资源部，将自然资源管理相关部门分散的职责集中统一起来，以实现权责明晰，更好地促进管控和保护自然资源。组建生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，海洋环境保护、应对气候变化等职能划入，强化了生态环境保护工作的统筹协调。在解决区域性、流域性、跨部门等问题上，不断优化机构设置，设立京津冀大气环境管理局，成立七大流域（海域）生态环境监督管理局，在解决长期以来区域、流域、海域生态环境监管职责交叉、多头管理问题上实现新突破。
强化生态文明统筹协调法规制度建设。出台《中华人民共和国环境保护法》，首次写入“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。加大中央生态环保督察，制定出台生态环境保护责任清单，深化“党政同责、一岗双责”。积极推进生态环境执法改革，组建生态环境保护综合执法队伍，强化生态环境统一监管职责。加强生态文明建设目标评价考核、生态环境损害责任追究、河（湖）长制等制度改革。各地区以习近平生态文明思想为指导，创建示范、探索成立生态文明建设委员会，统筹推动经济发展和环境保护，推动生态文明建设从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性变化。
协调发展，还有哪些地方需要统筹
党的十九届五中全会提出促进经济社会发展全面绿色转型。目前，在生产与消费、开发与保护、城市与乡村等领域，绿色化政策依然零散，不足以形成系统推动力。“三个没有根本改变”，即以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变，资源环境承载能力已经达到或者接近上限的状况没有根本改变，生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变，导致生态环保的根源性压力依然较大，生态环境保护与经济社会协调发展仍是重大难题。
由于历史原因，我国自然资源开发与保护监管分要素、分行业管理体制特点突出，生态保护统一监督管理能力薄弱。新一轮国务院机构改革，赋予了生态环境部门统一行使生态监管与行政执法职责，有利于实现污染防治和生态保护的统筹。
我国区域生产力布局、经济发展水平与自然资源禀赋反差较大，随着经济社会发展，东中西、南北等区域梯度差异更加鲜明。由于区域发展的不均衡和生态环境问题的区域性、流域性特征，统筹协调解决区域间、上下流域、城市与农村等生态环境问题难度较大，京津冀及周边地区、长江经济带、黄河流域等重点区域生态环境治理需要统筹协调。
目前，我国中央、地方及各部门间分类分级的生态环保事权责任划分明细清单仍不完善，带来许多生态环境管理“真空”现象，导致出了问题找不到责任主体，生态环保责任追究、监督机制难以真正落实。由于事权与财权不相匹配，特别是一些生态环保问题严重的地区往往是欠发达地区，难以实现财权分担，导致生态环境保护目标落空，甚至一定程度上强化了地方保护主义。
此外，在生态文明领域的立法、规章、标准等制定方面，部门化倾向明显，容易出现“立法部门化、部门利益化、利益法律化”。生态环保分工需要不同职能部门间、跨区域政府间的分工和配合，目前很多机制都是“软性”协调，一些跨部门的协调机制，如联席会议制、联合会审会签制等，统筹协调难度大，行政效率不高。
如何完善生态文明领域统筹协调机制
为完善生态文明领域统筹协调机制，笔者提出以下建议：
其一，加强顶层统筹，建议成立中央生态文明建设工作领导小组或中央生态文明委员会，组织起草生态文明建设重大文件，统筹协调解决生态文明领域重大事项，建立重点区域、流域、领域生态文明联动协作机制，形成中央与地方、各部门、全社会共同推进生态文明建设“一盘棋”。
其二，坚持资源开发管理与保护监管相对独立原则、生态系统整体保护与统一监管原则，统筹资源监管与环境保护、生态保护与污染防治，完善环境与气候、陆地与海洋、地上与地下等统筹工作，进一步调整职能、健全机构、完善制度、创新机制，全面增强生态环保统一性、权威性、高效性和执行力。
其三，制定生态文明建设促进法，开展现行法律法规生态化和不统筹不协调方面的修订。加强重点领域立法，推进制（修）订资源环境类法律法规和经济民事法律的“生态化”。加强环境司法，健全环境行政执法与环境司法衔接配合机制。
其四，以新一轮国土空间规划为基础，统筹整合现有主体功能区划、自然保护地体系、生态功能区划，统筹划定落实好生态、生产、生活与生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田“三区三线”管控边界。推动建立生态空间监测评估预警体系，实施严格有度的生态保护红线管控措施，在保护中促进开发、在开发中落实保护。
其五，建立更加全面的生态文明政绩考核体系，探索建立国内生产总值（GDP）与生态系统生产总值（GEP）双评价机制。强化各级人民代表大会对生态文明建设监督问责。统筹政府与市场、国家与社会的关系，形成政府主导、市场激励、社会参与的生态文明治理体系。加大资金、人才、政策支持，统筹提升地方基层、边疆少数民族和农村地区等生态文明治理能力。
（作者：蒋洪强，系生态环境部环境规划院副总工程师、研究员）
全面绿色转型，实现人与自然和谐共生的现代化
党的十九届五中全会提出经济社会发展全面绿色转型，凸显出绿色转型的领域范围更广、转型程度更深、时间要求更紧，涉及生产、分配、流通、消费各个环节，以及产业、能源、运输、生活各个领域，需要生产方式绿色转型和生活方式绿色革命协同发力，在重点领域取得新的重大突破。
促进全面绿色转型，重点方向有哪些
发展绿色产业是经济社会发展全面绿色转型的重要基石。应动态更新行业落后产能淘汰标准，继续提高重点区域标准要求，全面完成落后产能淘汰。在保障国家需求前提下，深入推进钢铁、水泥、电解铝等过剩产能压减，加快实施传统行业技术设备更新升级和绿色化改造；实施产业集群和工业园区绿色化循环化升级改造，整合取消一批不达标工业园区，倒逼产业体系向高端智能发展，产业链向后端延伸。
能源清洁低碳发展是经济社会发展全面绿色转型的内在动力。要建立节能就是“第一能源”理念，加快能源结构转型升级，新增能源消费主要依靠清洁能源满足；大幅提高工业、建筑、交通等领域能效水平，优化工业用能系统，发展绿色建筑，加快交通系统高效运行。
绿色清洁运输体系是经济社会发展全面绿色转型的有力抓手。以提升铁路货运、降低柴油货车运输强度为重点，加快构建绿色清洁运输体系；以集疏港、大型工矿企业和物流园区为关键环节，大幅提升货物运输清洁化、高效化水平；逐步淘汰国四及以下排放标准营运中型和重型柴油货车，提高新能源汽车销售、使用比例。
践行绿色生活方式、推动绿色消费是促进经济社会发展全面绿色转型的重要引擎。扩大绿色生态产品和服务供给，规范和统一绿色产品认证体系，加大政府绿色采购力度和范围，引导公众积极选购绿色产品，落实生产者责任延伸制度，构建企业和社会绿色供应链。同时，积极倡导绿色生活，开展绿色学校、绿色社区等创建活动，加快推进绿色出行和垃圾分类处置，严格限制塑料销售和使用，形成全社会推进绿色转型的强大合力。
人与自然和谐共生，一种全新的现代化
全面建设社会主义现代化国家是全面建成小康社会后向第二个百年奋斗目标进军的宏伟蓝图。习近平总书记强调，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。这就要求我们站在人与自然和谐共生的高度来谋划、推动发展方式和生活方式深刻变革，持续改善生态环境质量，加快社会主义现代化建设步伐。
基本实现社会主义现代化远景目标，其中一项为“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”。美丽中国作为生态文明建设的战略目标，其核心要义就是让人民在优美的自然生态环境中享受极大丰富的物质文明和精神文明；让自然生态在现代化社会治理体系下更加宁静、和谐、美丽，最终实现人与自然和谐共生的现代化国家。
“十四五”时期，中央锚定2035年远景目标，提出“生态文明建设实现新进步”的阶段目标。这是在打赢打好污染防治攻坚战的基础上巩固治理成果的关键时期，应使生产生活方式绿色转型成效显著，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。
全面绿色转型，要以绿色发展为引领
推进绿色发展机制建设，就要以生态环境高水平保护促进经济高质量发展，以经济高质量发展引领经济社会发展全面绿色转型。
良好生态环境是人和社会持续发展的基础。要深入打好污染防治攻坚战，扎实推进各项生态环境治理任务，为人民群众创造良好生产生活环境：持续改善大气环境，继续加强细颗粒物污染防治，加快补齐臭氧污染治理短板，实现细颗粒物和臭氧协同控制，带动多污染物、多污染源协同控制；稳步提升水生态环境，坚持污染减排与生态扩容两手发力，协同推进地表水与地下水、岸上和水里、陆域与海域保护与治理；加强土壤和地下水风险管控，深入推进农业农村环境治理。
生态系统是人类赖以生存和可持续发展的基础。要全面贯彻山水林田湖草系统治理理念，实施重要生态系统保护和修复重大工程，筑牢国家生态安全屏障；加强生物多样性保护，推进生物遗传资源保护与管理，强化生物安全风险管控；完善生态保护监管体系，加强对生态保护红线、自然保护地、自然资源开发利用等的监管，完善生态破坏问题责任追究机制。
资源高效利用是提升绿色发展水平的有效路径。要加强资源消耗总量和强度双控，提高重点行业、领域、产品资源产出率；统筹水资源利用、水生态保护、水环境治理，加快高耗水行业和工业集聚区节水和循环利用改造，协同推进种植结构调整和节水灌溉，提升缺水城市非常规水利用；提高土地节约集约利用水平，推动低效、零散用地整合和再开发利用；持续推进固体废物源头减量和资源化利用，打造一批资源再生及循环经济绿色示范区。
（作者：王倩 储成君，分别系生态环境部环境规划院形势分析与规划评估中心副主任、教授级高工，助理研究员，原题为《守住自然生态安全边界，底线在哪儿》）